Entrevista a: Ramón Galindo Caldés / 04 de desembre de 2017

Línies de recerca: Dret local, cooperació interadministrativa, àmbits de frontera entre Comunitats Autònomes (Catalunya, Aragó i País Valencià).

• Què pensa de la reforma del règim local de 2013? Quines implicacions ha tingut?

La reforma del règim local de 2013 tenia clarament un afany centralitzador, de limitació de l’àmbit d’actuació dels governs locals, i imposa una tutela per part de l’Estat per a l’exercici del govern local. Els arguments utilitzats són pretesament econòmics, amb una perspectiva que culpabilitza els municipis de l’augment de la despesa o de l’expansió de la construcció, però les seves conclusions són molt dubtoses.

“Encara que El Tribunal Constitucional ha relativitzat l’abast d’aquesta reforma amb algunes sentències el resultat és negatiu per al govern local”

El tema de les competències és el paradigma d’aquesta reforma: es passa d’una habilitació general per l’article 28 de la Llei 7/1985 reguladora de les bases del règim local –que ha permès la prestació de serveis relacionats amb l’educació, la cultura, etc. a una llei que tutela els municipis mitjançant el requeriment d’informes que justifiquin que no es produirà cap duplicitat ni cap despesa que l’ajuntament no pugui assumir. En definitiva, es produeix una regressió de l’autonomia local i una tutela per part de l’Estat de l’exercici del govern local, de les opcions que els governs locals tenen per poder ser governs de proximitat “integral”, i de les eines que el govern local té per a afrontar el seu paper com a primera Administració pública en la seva relació amb els ciutadans. El Tribunal Constitucional ha relativitzat bastant l’abast d’aquesta reforma amb algunes sentències, encara que el resultat és, efectivament, negatiu per al govern local.

• Per tant, entre la realitat (els ajuntaments assumint serveis) i la intervenció que fa l’Estat controlant tot allò que no es pot fer, quin és el resultat?

“Hi ha serveis que són bàsics i s’han buscat les vies per poder seguir prestant-los. Els ajuntaments han de seguir donant cobertura als ciutadans”

Es diu que “la societat no es pot canviar per decret”. Hi ha serveis que són bàsics i s’han buscat les vies per poder seguir prestant-los. Els ajuntaments han de seguir donant cobertura als ciutadans. Un exemple el tenim amb les escoles bressol: deixar de prestar aquest servei tindria unes conseqüències molt greus. Generalment, aquestes competències afecten serveis en cultura, educació, medi ambient, etc. Deixar de prestar aquests serveis té un impacte molt negatiu.

La reforma imposa un procediment molt clar: s’han d’emetre uns informes, s’ha de justificar que no hi ha duplicitat, que es compleix allò que disposa la llei d’economia sostenible, etc. S’entén el compliment de la llei de forma cartesiana, però els governs locals han de buscar la manera de seguir prestant serveis que són bàsics per als seus veïns, encara que el govern, a través de la LARSAL, els ha considerat com a prescindibles.

“La feina que segueixen fent les entitats d’àmbit territorial inferior al municipi (EATIM) la fan –en bona part– voluntàriament”

No disposo d’informació sobre fins on se segueixen prestant o no els serveis anteriors a la reforma, però hi ha un exemple molt significatiu, que és el de les entitats d’àmbit territorial inferior al municipi (EATIM): es va fer el càlcul que la seva supressió suposaria un estalvi de tres mil milions d’euros a tot l’Estat, càlcul que jo penso que es va fer sense cap base. Però les EATIM segueixen existint, han quedat en una mena de terra de ningú i la feina que segueixen fent la fan –en bona part– voluntàriament (els mateixos veïns, els regidors) perquè les mateixes entitats no tenen recursos suficients.

• En quina manera és vàlida l’estructura competencial actual per als ajuntaments?

És massa rígida i uniforme, i la realitat no és així. Partim d’un pressupòsit que no deixa de ser absurd, que és que el règim local –grosso modo– ha de ser el mateix per a Badalona que per a Alfarràs. Els municipis són diferents, des de diferents punts de vista: entorn geogràfic, població, capacitat, etc., però els tractem amb un règim comú. No té sentit.

“Hi ha massa administracions fent coses similars, sense connexió, i cal pensar una estructura més adequada”

D’altra banda, hi ha massa administracions fent coses similars, sense connexió, i cal que pensem una estructura més adequada. El problema, però, és que no podem suprimir perquè sí cap nivell de l’Administració, perquè a més s’ha de comptar amb la resistència a la supressió i la reforma per part de les diferents administracions.

No necessàriament l’estructura ha de ser simètrica, malgrat que això implica molta més complicació. Per què, per exemple, no es transforma alguna comarca en un sol municipi, i els actuals municipis es converteixen en entitats municipals descentralitzades (EMD)? Són opcions, però òbviament el que no es pot fer és proposar suprimir municipis sense més, sinó que s’ha de tenir una visió global de l’estructura resultant i mantenir per als veïns la capacitat per a decidir sobre el seu territori, sobre com es presten els serveis, etc.

Crec que la inestabilitat del context polític actual ho condiciona absolutament tot, però hem de seguir pensant sobre com resoldre els problemes dels municipis tot introduint el concepte de l’asimetria; és a dir, pensant que cada municipi té un context diferent, i que independentment de la seva població pot assumir l’exercici de determinades competències o no. Alguns municipis petits no disposen dels mitjans mínims per a prestar serveis, però d’altres ho fan amb eficiència.

Crec que cal ser molt conscient del territori, i la meva impressió és que es prenen decisions sobre el govern local sense conèixer l’entorn en el qual s’han d’implementar. Tenim, en conclusió, una estructura uniforme i rígida, i hem de tenir en compte el tipus d’ens, el context en què es troba i el tipus de competència, per a optar per una solució municipal, inframunicipal o supramunicipal. Aquí, el coneixement és bàsic.

• Quins dels serveis que presten els ajuntaments haurien de cedir-se a administracions de més nivell i quins haurien de descendir al nivell municipal?

Crec que no hi ha un servei prestable a un nivell determinat, amb això caiem en el mateix error de l’uniformisme. La llei de bases incideix en el tractament uniforme de les competències, amb franges de població que no tenen en compte que hi ha municipis amb una població similar però que estan en condicions molt diferents per a prestar un servei determinat. És molt important que disposem d’informació suficient, i cal avaluar l’impacte de les normes. S’aproven normes molts cops sense saber ben bé quin és l’objectiu. Si coneixem millor el territori, podrem aplicar normes que no tinguin a veure amb volum d’habitants, sinó amb realitats territorials. Necessitem millorar el coneixement de què disposa l’Administració sobre el govern local i avançar en una cultura de l’avaluació normativa, que avui dia és molt pobra.

“Hem d’aplicar el principi de subsidiarietat. És preferible la prestació de serveis en el nivell més pròxim al ciutadà, tenint en compte criteris d’eficàcia i eficiència”

En general, hem d’aplicar el principi de subsidiarietat: és preferible la prestació de serveis en el nivell més pròxim al ciutadà –tenint en compte també el nivell inframunicipal, tant per mitjà d’EATIM, districtes o d’altres òrgans territorials–, però també hem de tenir en compte criteris d’eficàcia i eficiència. Hem de ponderar les dues coses. Cal veure quan l’ajuntament vol assumir un servei i valorar si els recursos que té són suficients per a assumir-lo, però no imposar solucions úniques.

En definitiva, un ajuntament hauria de poder assumir el màxim de serveis que pugui prestar o cedir-ne la prestació a ens supramunicipals. En aquest sentit, el nivell supramunicipal pot prestar serveis que ultrapassin l’àmbit estrictament municipal, com transports, residus, etc. En altres àmbits com per exemple les compres comunes (ho facilita la nova LCSP), la planificació urbanística, la promoció econòmica, etc., dependrà de cada municipi. En qualsevol cas, és important estudiar l’àmbit més idoni per a prestar els serveis en cada cas concret, analitzant quines opcions són les més eficients, les més òptimes, etc.

• En general, quines competències impròpies estan assumint els ajuntaments en la darrera legislatura?

La paraula “impròpia” és un terme una mica equívoc, la paraula té una connotació negativa. El Tribunal Constitucional les defineix com “competències genèriques”, un terme que potser és més adequat. No tinc informació sobre quines competències impròpies, o no obligatòries, s’estan prestant.

• En trobades monogràfiques que ja hem fet amb ajuntaments, hi ha un consens molt evident en relació amb el finançament: els ajuntaments de l’Estat espanyol estan infrafinançats. Però quina és la part que hauria de correspondre a les administracions locals? Això ha d’anar acompanyat d’un increment de competències?

“Allò que els municipis poden recaptar és molt limitat, llavors depenen sempre de transferències, que depenen de les característiques de cada municipi”

El problema d’inici és que els tributs locals són molt reduïts: allò que els municipis poden recaptar és molt limitat, llavors depenen sempre de transferències, que depenen de les característiques de cada municipi, principalment la de la població. A mi em costa aventurar quin seria el sistema perquè hi hagués recursos suficients, des del punt de vista de les finances locals. És evident que com més serveis presta l’Administració local, més recursos hauria de tenir. Els ajuntaments sempre es queixen que tenen pocs recursos, i tenen raó, perquè són els qui reben les demandes per part del ciutadà i han de resoldre els problemes en primera instància. En el cas d’Anglaterra es premia l’Administració que dona un bon servei. És un sistema que, amb els seus defectes, introdueix un factor de “premi” a una millor gestió dels recursos públics; i doncs, per què no explorem aquesta via? Per què quan un ajuntament gestiona de forma eficaç no se’l “premia” amb més recursos? Crec que és un camp molt inexplorat. Crec que fem molts indicadors i avaluem poc, i les avaluacions acaben tenint un biaix basat en criteris que són més fàcils de mesurar de forma quantitativa.

• Parlem de voluntat política?

Sí, és clar. Tenim molta informació, però no s’actua en conseqüència. Diferents administracions -per exemple, el Ministeri d’Hisenda- tenen molta informació, però no hi ha sistemes de gestió d’aquesta informació, ni d’interconnexió entre diferents fonts d’informació. En un context en el qual les administracions acumulen grans volums de dades, és necessària la implantació de sistemes de processament d’aquesta informació per millorar les normes, la prestació de serveis i en definitiva per millorar el funcionament del sector púbic. Òbviament s’han de destinar molts recursos a millorar el coneixement que tenim sobre el món local i sobre com articulem la prestació de serveis en el nivell local, i això depèn de la voluntat política.

• Considera que la relació actual dels ajuntaments amb administracions d’escala superior (diputacions, Generalitat…) és la correcta? Què hauria de canviar en aquesta relació?

“La funció dels ens locals supramunicipals no ha de ser de tutela sinó d’assistència al municipi”

Un primer element que hem de tenir en compte és que no hi ha una relació jeràrquica entre els diferents nivells de govern, i que la funció dels ens locals supramunicipals (diputacions, comarques, etc.) no ha de ser de tutela sinó d’assistència al municipi. Des de la meva experiència en el marc d’un projecte de recerca sobre municipis en l’àmbit del límit administratiu entre Catalunya, País Valencià i Aragó, et puc dir que hi ha una percepció de distància quan parlem de l’Administració General de l’Estat o de la Generalitat, però hi ha més percepció de proximitat amb les diputacions o els consells comarcals, i no és una qüestió de jerarquia, sinó d’eficàcia. Per exemple, la percepció –en general– de les diputacions en els municipis de l’àmbit de frontera entre Osca i Lleida és molt positiva, perquè resolen problemes, hi ha bona relació entre les dues diputacions, es comuniquen i resolen els problemes. Per contra, els consells comarcals es veuen de forma més negativa en alguns casos.

• Quina seria l’organització territorial (comarques, àmbits funcionals, províncies) més convenient per als municipis? Poden tenir encara algun paper les diputacions?

Pensar sobre l’organització territorial sempre és difícil perquè implica intentar racionalitzar una realitat complexa. Les diputacions són ens territorials que tenen un origen molt antic, poden ser percebudes com a poc operatives, però en realitat fan una funció tècnica i de suport als municipis molt important. Sembla clar que poden tenir un paper important, però s’han de delimitar bé les seves funcions, i han de ser una eina de garantia de prestació de serveis i d’assistència al municipi. Les diputacions a Catalunya han tingut un paper important, encara que es pot pensar com articular aquestes tasques d’assistència entre tots els ens que ho fan: Generalitat, diputacions, consells comarcals i ens instrumentals.

“Crec que encara no s’ha pensat bé com articular el territori en funció de les especificitats i de quina és la millor fórmula en cada cas”

Crec que encara no s’ha pensat bé com articular el territori en funció de les especificitats i de quina és la millor fórmula en cada cas. S’ha de pensar sobre el mapa, però no en termes d’ordre i simetria. Cal tenir en compte, també, que de vegades el debat es contamina amb el discurs polític, com en el cas de l’Informe Roca, on tothom ha tingut posicionaments previs que fan difícil sortir-se’n. Crec que és molt important assumir un cert grau d’asimetria; la realitat és com un trencaclosques, per tant la proposta d’estructura ha de respondre a aquesta complexitat. Si la realitat és complexa, hem de construir una estructura diversa. El que és clar és que tenim una estructura rígida i que genera, si no duplicitats, sí, de vegades, un suport al govern local que seria molt millorable amb una estructura pensada des del territori, i no des d’un punt de vista centralitzat. Jo crec que a priori no sobren nivells de govern, sinó que manca adaptar estructures a contextos concrets, crec que l’asimetria ha de ser sempre una opció que cal tenir en compte, perquè malgrat que sigui difícil d’articular, pot garantir que les institucions responguin a allò que demana el territori.

De vegades la solució més òptima és, diguem-ne, poc ortodoxa. Un cas és el de la mancomunitat de la Taula del Sènia, que ha fet una gran tasca d’articulació del territori (camins, política, prioritats, etc.), però que ha tingut grans dificultats i que té, avui dia, unes funcions molt limitades. Aquest, el dels àmbits de frontera, és un aspecte en el qual hem de pensar. La Taula del Sènia és un exemple de porositat entre els territoris de frontera. L’estructura en determinats llocs ha de ser diferent perquè els territoris són diferents.

• Considera suficientment articulades les àrees metropolitanes? (Concretament la de Barcelona, però també les altres de l’EURAM.) De quina manera es podrien optimitzar per mitjà de reformes legals?

“Cal cooperar pel que fa a la planificació, però hem de vigilar de no prendre competències al municipi. Es tracta de fer servir els instruments legals més útils”

No conec amb profunditat l’articulació de les àrees metropolitanes de l’EURAM, encara que crec que només hi ha l’AMB (les AM de València, Castelló i Alacant només s’ocupen del transport). Les possibilitats són moltes, en matèries que tenen a veure amb la mobilitat (com el transport) o serveis que perfectament podrien ser gestionats de forma conjunta, com els residus, el subministrament d’aigua, les estratègies de promoció, les infraestructures, etc. És obvi que si existeix una realitat metropolitana, han d’existir les àrees metropolitanes com a realitat institucionalitzada. Cal cooperar pel que fa a la planificació, però hem de vigilar de no prendre competències al municipi. Tenim molts instruments legals, es tracta de fer servir els més útils.

La història, amb el Consell Metropolità de l’Horta i l’AMB ens diu que l’àrea metropolitana és un contrapoder, especialment en els casos de Barcelona i València, que tenen una posició central i dominant. El resultat el vam veure als 80, també a Londres, encara que ells han aconseguit crear una autoritat amb més competències i funcions, i una visibilitat important dels seus alcaldes: els tres han estat figures rellevants en el debat polític al Regne Unit: Livingstone, Boris Johnson i Khan. En el cas de Londres, cap dels boroughs és preponderant sobre la resta, són una espècie de xarxa de municipis, però en el cas de Barcelona, per exemple, les ciutats “petites” no volen ser agregades per la via de facto a Barcelona. Com dius a l’Hospitalet de Llobregat o a Badalona que passin a ser una mena de barri de Barcelona? Construir una àrea metropolitana forta té a veure amb la capacitat de poder gestionar això i articular-la.

Les opcions legals poden venir de dos costats: des de dalt, amb la Generalitat transferint o delegant competències a favor de l’autoritat metropolitana, o a través de la cooperació horitzontal, entre els municipis, que haurien de delegar en l’AM aquelles competències que són susceptibles de generar valor o ser més eficients quan es presten a una escala més gran.

En definitiva el plantejament és que potser no només ens calen les àrees metropolitanes de Barcelona i València, si no trobem a Catalunya i al País Valencià regions funcionals. Al Regne Unit, per exemple, s’ha canviat l’agenda regional dels darrers anys de Blair per una de ciutats-regió, que no són exactament les AM suprimides ja fa anys (Manchester, Birmingham, etc.). Segurament en la combinació de diferents fórmules pot haver-hi una organització territorial més òptima.

• Creu que caldria reduir el nombre de municipis? Quines solucions legals es poden desenvolupar en aquest sentit?

Crec que aquest és un tema recurrent que no s’ha resolt, i penso que hi ha un punt de demagògia en el discurs que propugna la fusió municipal. Crec que la fusió no aporta gran cosa en termes generals. S’ha parlat dels costos, però la veritat és que la immensa majoria de regidors no cobren, i en canvi resolen problemes. Si no els tens a ells, que treballen voluntàriament, has d’enviar tècnics i, així, on seria l’estalvi? La supressió de municipis a través de la fusió o agregació de municipis és una fórmula que s’ha aplicat a diversos països (per exemple, Dinamarca, Regne Unit, Suècia, etc.). La racionalitat que s’aplica en aquests casos és l’estalvi, l’eficiència i l’economització en la prestació de serveis, etc. L’aproximació és econòmica (economies d’escala), i es basa en certs pressupòsits que poden ser vàlids en algunes circumstàncies però no en d’altres. Guanyarem en eficiència si fusionem tots els municipis de l’Alt Maestrat, per exemple? Jo hi tinc molts dubtes, i no hi ha gaires evidències que els processos de fusió en països nòrdics o anglosaxons hagin comportat un estalvi significatiu de recursos públics o una major eficàcia.

D’altra banda cal tenir en compte el significat democràtic dels municipis. Per a un municipi, ser agregat és fer un pas cap al despoblament i la irrellevància. És un fet que molts dels municipis catalans presten ben pocs serveis (en el seu lloc ho fan ens supramunicipals), però en definitiva conserven la capacitat per decidir en última instància en qüestions que no són menors, com l’urbanisme, i són la instància més propera a la ciutadania.

“Els processos de fusió s’han de dur a terme de forma conjunta i cal mantenir en l'ajuntament la capacitat de decisió dels àmbits clau”

Els processos de fusió s’han de dur a terme de forma conjunta i cal mantenir en l’antic ajuntament la capacitat de decisió dels àmbits clau. En aquest sentit, la figura de les EMD podria ser una solució a un procés de fusió municipal. És una figura que s’ha utilitzat de forma marginal i uniforme (hi ha diferents tipus d’EMD), i que pot ser una contraprestació als municipis dissolts. Sense una alternativa real i factible un municipi difícilment optarà per la fusió. Podria donar-se el cas, per exemple, de municipis-comarca, com he comentat abans? Només si donem l’opció als municipis de la comarca per seguir exercint la capacitat de decisió sobre els assumptes que els són més propers.

Crec que, en general, la fusió de municipis no és una solució; la solució és crear mecanismes de cooperació. La immensa majoria dels serveis de municipis petits no els presten ells perquè no tenen la capacitat de fer-ho. Llavors… què guanyaríem amb la fusió? Fusionar no és dolent. Fer-ho de manera obligatòria, sí. La mateixa Llei de bases el que feia era proposar la fusió sense incentius, sense instruments per a mantenir àmbits de decisió, fet que mostra que el legislador mateix no ofereix instruments efectius per a avançar en aquest aspecte. Jo crec, doncs, que no podem parlar de fusió si no donem una solució global per a articular aquesta fusió. S’ha d’articular una solució acceptable. Si no, hem d’optimitzar l’estructura d’ens supramunicipals i potenciar tot allò que funciona bé. L’alternativa a la fusió és la cooperació, que hauria de ser voluntària. La cooperació no necessàriament hauria de ser a través d’ens instrumentals, sinó a través de fórmules com el conveni o d’altres que trobem en la normativa. Per exemple la fórmula de les comunitats de municipis, que no ha tingut gaires defensors en l’àmbit acadèmic però que és ben valorada en els casos que jo he conegut personalment.

Aquí, i en altres aspectes, s’ha de separar gestió i política. Són escales diferents, i quan les tractem conjuntament ens pot portar a crear ens poc eficients i de costos elevats, o ens llunyans als ciutadans i amb una escassa responsabilitat, en el sentit de rendiment de comptes. Tractar de forma aïllada els dos aspectes ens ajuda a mantenir els elements positius de totes dues dimensions.